Rapport fiscale behandeling van oudedagsvoorzieningen

    1 juni 2011

    Op 1 december 2010 heeft de Vereniging voor Belastingwetenschap (VBW) het rapport 'Fiscale behandeling van oudedagsvoorzieningen: het kan beter, eerlijker, efficiënter en eenvoudiger' gepresenteerd. Hierin worden het huidige fiscale stelsel van oudedagsvoorzieningen en de knelpunten daarvan beschreven.
    Dit artikel bevat een samenvatting van wat in dit rapport naar voren is gekomen. De nadruk ligt daarbij op de door de Commissie (die door de VBW is aangesteld) geschetste 'blauwdruk' van een fiscaal stelsel voor oudedagsvoorzieningen.

    Huidig Nederlands pensioenstelsel

    Het huidige Nederlandse pensioenstelsel is gestoeld op drie pijlers.
    De eerste pijler wordt gevormd door de AOW. De AOW-uitkering vloeit voort uit de Algemene Ouderdomswet. Iedere inwoner van Nederland heeft recht op een uitkering vanaf het moment dat hij 65 jaar is. Deze uitkeringen worden gefinancierd door middel van het zogeheten omslagstelsel, waarbij jaarlijks een schatting wordt gemaakt van de uitkeringen die in dat jaar moeten worden verstrekt. Dit bedrag wordt dan omgeslagen over de premiebetalers in Nederland.
    De tweede pijler van het Nederlandse pensioenstelsel bestaat uit het arbeidsgerelateerde pensioen. Aanspraken op grond van een pensioenregeling behoren niet tot het loon. Pas op het moment dat de uit de aanspraken voortvloeiende pensioenuitkeringen uiteindelijk worden genoten, zijn deze belast (de omkeerregel).
    De derde pijler wordt gevormd door de lijfrenten, de in privé opgebouwde oudedagsvoorzieningen. Een lijfrente en een pensioen hebben beide hetzelfde doel, namelijk het regelen van de oudedagsvoorziening; de vormgeving is echter anders. De verschillen tussen beide maken dat het pensioenregime momenteel ruimere fiscale mogelijkheden tot opbouw van de oudedagsvoorziening biedt dan het lijfrenteregime.

    Wetswijzigingen

    Vanaf de jaren negentig heeft een aantal ingrijpende en minder ingrijpende wetswijzigingen plaatsgevonden. Deze wijzigingen hebben geleid tot het pensioenstelsel zoals het nu is. De belangrijkste wetswijzigingen kunnen als volgt worden samengevat.

    01-01-1992 Brede Herwaardering I Vernieuwing van lijfrenteregime; premies zijn alleen nog aftrekbaar in het kader van de oudedagsvoorziening
    01-01-1995 Brede herwaardering II Ingevoerd om de pensioenvlucht naar het buitenland in te dammen.
    01-06-1999 Wet fiscale behandeling van pensioenen Aanbevelingen Commissie Witteveen om pensioenregelingen flexibeler en meer geïndividualiseerd te maken
    01-01-2001 Wet inkomstenbelasting 2001 (Wet IB 2001) Verlaging van de ongetoetste basisaftrek naar €1.000 voor lijfrenten. Een lijfrentepremie is verder alleen nog aftrekbaar voor zover een tekort bestaat in de overige oudedagsvoorzieningen
    01-01-2003 Belastingplan 2003 Ongetoetste basisaftrek wordt afgeschaft
    01-01-2005 Wet aanpassing VUT/prepensioen en introductie levensloopregeling (VPL) Gericht op de fiscale ontmoediging van vervroegde pensionering
    01-01-2008 Wet inzake fiscale facilitering banksparen ten behoeve van pensioenopbouw of aflossing eigenwoningschuld Introductie van de mogelijkheid om gefaciliteerd oudedagsvoorzieningen op te bouwen bij een bank en zo de concurrentie bij financiële aanbieders te vergroten
    01-01-2009 Wet excessieve beloningsbestanddelen

    Beperking fiscaal gefaciliteerde pensioenopbouw over 'excessieve' inkomens

     

    Pensioensytemen in het buitenland

    Om tot een blauwdruk te komen voor een nieuw pensioenstelsel vond de Commissie het zinvol ook te kijken naar de pensioenstelsels in het buitenland. Ook het feit dat de Europese Unie zich de laatste jaren heeft beziggehouden met het formuleren van gezamenlijke doelstellingen voor de pensioenstelsels van haar lidstaten, maakt duidelijk dat het nuttig is deze stelsels nader te bekijken. Na een analyse van verscheidene buitenlandse pensioensystemen komt de Commissie tot de conclusie dat de pensioensystemen zich moeilijk laten vergelijken en dat daarom niet één pensioensysteem als beste uit de bus komt.

    Blauwdruk van een nieuw fiscaal pensioensysteem

    In het rapport heeft de Commissie een blauwdruk voor een nieuw pensioenstelsel geformuleerd. Aangezien momenteel voor zowel de opbouw- als de uitkeringsfase sprake is van een verschillend fiscaal kader voor pensioen aan de ene kant en lijfrente aan de andere kant, komt de Commissie met een nieuw stelsel waarin deze verschillen worden opgeheven. Het nieuwe stelsel zal opnieuw zijn gebaseerd op de omkeerregel. Voor de oudedagsreserve en het pensioen in eigen beheer is volgens de Commissie geen ruimte meer in het nieuwe stelsel.

    Uitgangspunten

    Bij het ontwerpen van een blauwdruk van een nieuw fiscaal pensioensysteem heeft de Commissie een aantal uitgangspunten geformuleerd waaraan het nieuwe pensioenstelsel in ieder geval moet voldoen. De volgende uitgangspunten vormen het kader van de blauwdruk.

    Inkomensuitstelgedachte (omkeerregel)
    In de inkomsensuitstelgedachte worden uitgaven voor toekomstvoorzieningen en aanspraken die berusten op een toekomstvoorziening waarvoor de werkgever stortingen heeft verricht, niet tot het actuele inkomen gerekend. Pas wanneer het inkomen wordt genoten, is belasting verschuldigd. De Commissie is van mening dat de wetgever bij het heffen van inkomstenbelasting rekening moet blijven houden met uitgaven voor toekomstvoorzieningen.

    Arbeidsvormneutraliteit
    Pensioenopbouw moet volgens de Commissie niet afhangen van de wijze waarop aan het arbeidsproces wordt deelgenomen. De fiscale begeleiding tijdens de opbouwperiode moet voor werknemers (inclusief de directeur-grootaandeelhouder (dga)) gelijk zijn aan die van ondernemers (inclusief de zzp'er).
    Ook het fiscale kader aan de kant van de uitkeringen moet gelijk worden getrokken.

    Bestaande verschillen tussen pensioen en lijfrente kunnen worden samengevat in onderstaand schema.

      Pensioen Lijfrente
    Maximum premiegrondslag Nee Ja (2011: €159.741)
    Bepaling aftrek Percentage wordt toegespitst op gemaximeerd ambitieniveau Vast percentage van 17%
    Uitkeringsfase Variatie is mogelijk (100:75) Tijdelijke lijfrente is de enige variatiemogelijkheid
    Backservice (rekening houden met eerdere dienstjaren) Ja Nee
    Dienstjaren Ruim begrip Spelen geen rol
    Fiscaal beoordelingsmoment Pensioenregeling wordt bij invoering eenmalig fiscaal beoordeeld Pensioentekort moet ieder jaar worden aangetoond
    Parttimefactor Ja Nee
    Inhaalmogelijkheden Tot pensioendatum Beperkt tot afgelopen zeven jaren

    Ambitieniveau
    De Commissie vindt dat de oudedagsvoorziening tot een bepaald inkomensniveau moet worden begeleid. Uiteindelijk is het volgens de Commissie aan de politiek/wetgever om vast te stellen vanaf welke inkomensgrens geen sprake meer is van een oudedagsvoorziening, maar van vermogensvorming.

    Zekerheidsstelling van de (levenslange) toekomstvoorziening
    Toekomstvoorzieningen mogen in Nederland niet ineens worden uitgekeerd in de vorm van een afkoopsom. Er moet sprake zijn van een levenslange inkomensvoorziening (de verzorgingsgedachte) om te voorkomen dat uiteindelijk een beroep op de overheid wordt gedaan.

    Momenteel komt vaak de vraag op of het toch niet mogelijk moet zijn om een deel van de opgebouwde oudedagsvoorziening af te kopen. De Commissie vindt dat de afkoopmogelijkheid in dat geval met voldoende waarborgen moet zijn omkleed. Aan de afkoopmogelijkheid moet volgens de Commissie óf een verplicht bestedingsdoel worden gekoppeld óf er moet een grens worden gesteld aan het af te kopen bedrag.

    Budgettaire beheersbaarheid
    Vanzelfsprekend moet het nieuwe pensioenstelsel budgettair beheersbaar zijn. Keuzes worden op dit punt in het rapport niet gemaakt. De Commissie vindt dit een politieke aangelegenheid.

    Toegankelijkheid versus onbedoeld gebruik
    De Commissie vindt dat misbruik moet worden voorkomen, maar dat niet kan worden vermeden dat men zich in een bepaalde mate calculerend gedraagt. Bovendien moet een systeem wel steeds voldoende toegankelijk zijn.

    Uitvoerbaarheid
    Het moet volgens de Commissie in de opbouwfase mogelijk zijn een oudedagvoorziening te vormen via een bank of beleggingsinstelling. Momenteel kan dit al voor lijfrenten. Voor pensioenen is het sinds kort al mogelijk via de premiepensioeninstelling (een bancaire pensioenuitvoerder).
    In de uitkeringsfase ziet de Commissie een discrepantie tussen de uitkeringsmogelijkheid in de tweede pijler en die in de derde pijler. Lijfrente-uitkeringen kunnen wel worden verzorgd door banken of beleggingsinstellingen, terwijl dat voor werknemerspensioenen in de tweede pijler niet mogelijk is. Deze mogen alleen worden uitgevoerd door verzekeraars en pensioenfondsen.

    De Commissie is van mening dat de werknemersverzekeringen niet moeten kunnen worden uitgevoerd door banken en beleggingsinstellingen, omdat het gaat om levenslange inkomensvoorzieningen. Bankspaarproducten voorzien namelijk niet in de afdekking van een 'langlevenrisico'.

    Blauwdruk

    De opbouwfase
    Op grond van de arbeidsvormneutraliteit moet eenzelfde fiscale ruimte worden geboden voor zowel werknemers als zelfstandigen. Voor de bepaling van deze ruimte heeft de Commissie ervoor gekozen aan te sluiten bij de systematiek van de middelloonregeling in de tweede pijler, omdat dit stelsel op een meer zuivere wijze de fiscale ruimte bepaalt dan een stelsel dat is gebaseerd op beschikbare premies.

    Het voorgestelde stelsel werkt als volgt uit.
    Voor het bepalen van de fiscale ruimte wordt aangesloten bij de middelloonregeling met 2,25% pensioenopbouw per dienstjaar, ingaand op het 65e jaar. Hiervoor wordt de volgende formule gebruikt *: premiegrondslag (P) * 2,25% * factor (X) = premie jaarruimte (J)

    *) In artikel 15, lid 2, onderdeel a Uitvoeringsbesluit inkomstenbelasting 2001 wordt een factor gekoppeld aan verschillende leeftijdscategorieën.

    Met de formule wordt jaarlijks een maximale fiscale ruimte vastgesteld voor de tweede en derde pijler, die zich laat vertalen in een eenmalige premie(inkoopsom). De ruimte in de derde pijler is de maximale fiscale ruimte minus de ruimte die in een jaar is gebruikt voor de tweede pijler. Als de ruimte in een jaar niet wordt benut, kan deze tot de pensioendatum vooruit worden geschoven, terwijl deze oprent tegen een door de Commissie voorgestelde 4% rente per jaar.

    Ten slotte blijft de anticumulatiebepaling gehandhaafd. Deze is (nu ook al) van toepassing wanneer lijfrentepremies in aftrek zijn gekomen vanwege een pensioentekort. Als later het pensioentekort in de tweede pijler wordt gerepareerd – doordat de aanspraak op basis van de pensioenregeling verbetert – wordt de aftrek van de lijfrentepremies teruggenomen als negatieve uitgaven voor inkomensvoorzieningen.

      
    Voorbeeld **
    Stel, iemand van 40 jaar heeft een persoonlijk inkomen van €40.000. De AOW-franchise voor een gehuwde bedraagt €12.673 in 2010. Voor 2010 is de premiegrondslag €40.000 minus €12.673 is €27.327. Om het pensioentekort over 2010 te kunnen repareren, moet het volgende bedrag worden besteed: €27.327 * 2,25% * factor 7,14 = €4.390.
     

    ** Dit voorbeeld is ontleend aan het rapport 'Fiscale behandeling van oudedagsvoorzieningen: het kan beter, eerlijk, efficiënter en eenvoudiger', p. 71.

    Het grote voordeel van het nieuwe stelsel ten opzichte van het oude is dat het nieuwe stelsel arbeidsneutraal is. Ook het vooruit kunnen schuiven van de in een jaar niet-benutte ruimte tot de pensioendatum is een belangrijke vooruitgang.

    De uitkeringsfase
    Ook in de uitkeringsfase mag geen verschil bestaan tussen de tweede en derde pijler. De Commissie wenst aan te sluiten bij de faciliteiten die al bestaan voor de tweede pijler, omdat de meeste mensen een dergelijk pensioen genieten. Daarbij is het pensioenregime in vergelijking met het lijfrenteregime meer up-to-date, omdat het lijfrenteregime uit begin jaren negentig stamt en het sindsdien niet echt meer is gewijzigd.
    In de toekomst zou men onder voorwaarden ook onder het lijfrenteregime moeten kunnen variëren met de hoogte van de uitkeringen. De tijdelijke oudedagslijfrente kan dan vervallen.

    Vervallen oudedagsreserve en pensioen in eigen beheer

    In het nieuwe stelsel kunnen de oudedagsreserve en het pensioen in eigen beheer volgens de Commissie vervallen.

    Verschillen oudedagsreserve en pensioen in eigen beheer

    Hoewel de oudedagsreserve en het pensioen in eigen beheer allebei in het leven zijn geroepen om te voorzien in de oudedagsvoorziening van ondernemers, zijn er tussen beide veel verschillen.
    In onderstaand schema wordt een aantal belangrijke verschillen samengevat.

      Oudedagsreserve (FOR) Pensioen in eigen beheer
    Jaarlijkse opbouw • 12% van de winst, gemaximeerd op €11.882
    • Er wordt geen rekening gehouden met rente en sterftekansen
    • Gekoppeld aan het salaris van de dga (niet gemaximeerd)
    • Er wordt rekening gehouden met de rente en sterftekansen
    Rente bij afzien van pensioen Geen revisierente verschuldigd Revisierente verschuldigd
    Voorziening partner bij overlijden ondernemer Geen voorziening voor achterblijvende partner Voor het toegezegde partnerpensioen wordt doorgaans een overlijdensverzekering gesloten bij een verzekeraar
    Overlijdensrisico FOR kan worden omgezet in bancaire lijfrente, overlijdensrisico speelt hierbij geen rol Pensioen in eigen beheer kan (in de uitkeringsfase) eventueel worden ondergebracht bij een professionele verzekeraar; bij overlijden treedt dan kapitaalverlies op
    Gevolgen van scheiding Pas na omzetting van de FOR in lijfrente bij een professionele uitvoerder geldt het huwelijksgoederenregime. Zolang de FOR deel uitmaakt van de onderneming is deze niet afzonderlijk te detecteren Pensioen in eigen beheer valt onder Wet verevening pensioenrechten
     
    Faillissement Zelf geen aanspraken op de FOR Zekere mate van bescherming tegen schuldeisers

    Afschaffen beide regelingen

    Het totale pensioenvermogen in eigen beheer wordt geschat op €75 miljard. De totale stand van de oudedagsreserve bedraagt ongeveer €10 miljard. Het totale pensioenvermogen in eigen beheer omvat ongeveer 10% van het totale pensioenvermogen voor werknemers. De Commissie vindt dat zowel de oudedagsreserve als het pensioen in eigen beheer zou kunnen worden afgeschaft.

    Een van de redenen die zij hiervoor aandraagt is dat een pensioen inkomenszekerheid moet bieden en dat er een risico mee is gemoeid als een pensioen in eigen beheer wordt belegd. Wanneer een pensioen zich niet in de holding maar in de werkmaatschappij bevindt, bestaat het risico dat de ondernemer uiteindelijk (bijvoorbeeld bij faillissement) niet meer aan zijn pensioenverplichting kan voldoen.

    Ook bij de oudedagsreserve wordt volgens de Commissie niet een deel van het vermogen veilig gesteld ten behoeve van de oude dag. Het vermogen blijft ook daar juist in de onderneming, met de bijbehorende risico's.

    Een maatschappelijk risico dat de Commissie onderscheidt is dat de voorziening bij een pensioen in eigen beheer of bij de oudedagsreserve uiteindelijk niet toereikend blijkt te zijn. Volgens de Commissie is er geen wettelijke verplichting voor de onderneming om te zorgen dat de middelen daadwerkelijk aanwezig zijn. Hoewel de premies eerder wel zijn afgetrokken, leidt dit dan tevens tot het gevaar dat geen belastingheffing over de uitkering plaatsvindt.

    De Commissie gaat verder nog in op de maatschappelijke positie van de dga (wel of geen werknemer), het verschil in de behandeling van de dga in de pensioenwet en voor de werknemersverzekeringen (dga versus niet-dga) en vindt hierin argumenten om pensioen in eigen beheer af te schaffen met het oog op de uniformiteit (eenheid van rechtsorde).

    Ten slotte komt de Commissie met het argument dat afschaffing van pensioen in eigen beheer zou leiden tot een sterke vereenvoudiging van de wet- en regelgeving.

    Commentaar

    In het algemeen zou het stelsel dat de Commissie voorstelt tot een eenvoudiger en budgettair beheersbaar stelsel moeten leiden. Verder wordt tegemoetgekomen aan het beginsel van arbeidsvormneutraliteit door het gelijktrekken van werknemers en zzp'ers voor de oudedagsvoorziening.

    In de literatuur gaat men in reacties op het rapport vooral in op de mogelijke afschaffing van het pensioen in eigen beheer en de oudedagsreserve. De vraag die rijst is waarom iemand met een goedlopende onderneming geen recht heeft op een aftrekpost bij de oudedagsvoorziening, tenzij het geld bij een verzekeraar wordt gestort.

    De argumenten die de Commissie aanvoert voor het afschaffen van het pensioen in eigen beheer en de oudedagsvoorziening, achten wij niet alle even sterk. Zo is het argument dat er geen wettelijke verplichtingen voor de onderneming gelden om te zorgen dat de middelen daadwerkelijk aanwezig zijn, niet helemaal juist. Wanneer een dga in zijn bv een voorziening voor pensioen vormt, mag immers alleen dividend worden uitgekeerd bij een positief eigen vermogen, waarbij de voorziening dus volledig moet zijn gedekt.

    Het argument van de inkomenszekerheid of het argument dat met pensioen in eigen beheer grotere risico's zijn gemoeid en dat daardoor het pensioen gevaar loopt, ligt volgens ons in werkelijkheid iets genuanceerder. Het kan niet worden ontkend dat de kans dat een willekeurige middelgrote onderneming failliet gaat en in de toekomst niet aan haar verplichtingen kan voldoen, groter is dan de kans dat een verzekeringsmaatschappij failliet gaat. Aan de andere kant is in het recente verleden gebleken dat ook verzekeraars in financiële problemen kunnen komen. Ondanks alle waarborgen en toezicht zijn langer geleden zelfs wel eens verzekeraars failliet gegaan.

    De Commissie concludeert dat met het nieuwe stelsel de noodzaak van het pensioen in eigen beheer en de oudedagsreserve komt te vervallen. Een apart regime voor eigen beheer en/of stakingslijfrenten is niet langer noodzakelijk, nu iedereen zijn niet-gebruikte jaaraftrek onbeperkt in de tijd vooruit kan schuiven (in ieder geval tot aan het pensioen). Als voorbeeld geeft de Commissie dat wanneer een ondernemer uit oogpunt van liquiditeit een aantal jaar geen pensioen opbouwt, hij een steeds groter saldo aan nog te benutten lijfrente krijgt. Bij verkoop van de bv kunnen de verkregen gelden via de nog niet-benutte jaarruimte worden gebruikt om alsnog een aftrekbare lijfrentepremie te drukken. Dit klinkt op zichzelf goed, maar strookt weer niet met het argument van inkomenszekerheid. Er wordt immers geen vermogen veilig gesteld ten behoeve van de oudedagsvoorziening. Dit is een van de argumenten die de Commissie inbrengt tegen het pensioen in eigen beheer en de oudedagsreserve zoals deze nu bestaan.

    Samenvatting

    In reacties op het rapport is wel gezegd dat de voorstellen vooral gunstig zouden uitpakken voor verzekeringsmaatschappijen.
    Het kan inderdaad niet worden ontkend dat het afschaffen van de mogelijkheid tot eigen
    beheer in combinatie met een verruiming van de mogelijkheid tot aftrek in de derde pijler voordelig zou kunnen zijn voor verzekeraars. Het is de vraag of hiervoor op dit moment politiek draagvlak bestaat.

    De kans dat de voorstellen in deze vorm zullen worden ingevoerd, lijkt niet groot. Het zou echter goed zijn als vooral de vereenvoudiging wél haar weg zou vinden naar de fiscale wet- en regelgeving. Hierbij is naar onze mening geen reden om aansluitend ook de oudedagsreserve en de opbouw van pensioen in eigen beheer af te schaffen.